Coronavirus: per le Dogane l’occasione per passare dall’emergenza alla semplificazione

Contributo a cura di avv. Maria Serpieri e dott. Matteo Scrimieri *

* studio legale Tonucci & Partners

Le restrizioni adottate su scala internazionale e comunitaria, ai fini del contenimento del Covid-19, hanno comportato una forte contrazione delle attività legate al settore della movimentazione delle merci (import/export), con un’inevitabile ricaduta sull’intera economia dell’UE. Assicurare la continuità delle catene di approvvigionamento dei beni essenziali diviene fondamentale nella vita di tutti i giorni, ancor di più un contesto emergenziale. Preservare la dinamicità degli scambi, velocizzare gli adempimenti necessari e tutelare i soggetti coinvolti nel rapporto doganale, sono le principali preoccupazioni degli operatori del settore. Tali esigenze sono state rappresentate dall’European Association for Forwarding Transport, Logistic e Custom Services (di seguito “CLECAT”) che le ha espresse in una nota del 19 marzo 2020 inviata al Commissario UE Paolo Gentiloni: in particolare CLECAT ha avanzato specifiche richieste in merito alla sicurezza e semplificazione delle attività di import/export, invocando un’azione coordinata da parte dell’UE su tutto il territorio comunitario.

I principali punti evidenziati da CLECAT riguardano: (i) differimento del pagamento degli oneri doganali, (ii) tolleranza di superamento delle garanzie, (iii) flessibilità delle scadenze, (iv) digitalizzazione dei documenti e certificati, (v) rapido controllo e concessione di autorizzazione e licenze, (vi) riduzione dei controlli fisici ed amministrativi.

In parziale risposta, l’8 aprile 2020, la Commissione europea – tramite la propria Direzione Generale responsabile della politica dell’UE in materia di fiscalità e dogane – ha pubblicato una “Guida alle questioni doganali relative all’emergenza COVID-19”, con l’obiettivo di fornire alcuni chiarimenti in merito alle questioni avanzate.

Di seguito le risposte fornite rispetto alle principali tematiche poste in risalto dal CLECAT.

Agevolazioni nel pagamento doganale e superamento delle garanzie (import)

La Commissione UE esclude un’esenzione generale dalle obbligazioni doganali, ma segnala che diverse disposizioni della normativa vigente consentono alle autorità doganali, caso per caso e su richiesta dell’operatore, di tener conto delle gravi difficoltà economiche o sociali che non permettono l’adempimento richiesto (ad es. l’Union Customs Code – di seguito “UCC”, art. 45, par. 2 e 3 – consente di sospendere l’esecuzione di una decisione doganale, anche in assenza di garanzia, se è accertato che tale garanzia potrebbe causare al debitore difficoltà economiche o sociali. Le autorità doganali possono, altresì, astenersi dal richiedere una garanzia se è accertato, sulla base di una valutazione documentata, che siffatta evenienza potrebbe generare gravi difficoltà economiche o sociali all’operatore economico, artt. 112 e 114, UCC).

Quanto sul piano del pagamento, l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (in seguito “ADM”) con la determinazione del 21 aprile 2020 (prot. 121878/RU) ha concesso una proroga di 30 giorni per il pagamento dei diritti doganali (in scadenza dal 23 aprile all’8 maggio 2020) subordinatamente:

1. per gli operatori con ricavi non superiori a 50 milioni di euro alla certificazione di aver subito nei mesi di marzo e/o aprile una diminuzione del fatturato di almeno il 33% rispetto all’anno passato;
2. per gli operatori con ricavi superiori a 50 milioni di euro alla certificazione di aver subito nei mesi di marzo e/o aprile una diminuzione del fatturato di almeno il 50% rispetto all’anno passato.

Per determinate categorie di merci, necessarie a contrastare gli effetti della pandemia di Covid-19, è stato accordato un regime di totale esenzione dai dazi doganali e dall’IVA (Decisione (UE) 2020/491 del 3 aprile 2020) applicabile alle importazioni effettuate dal 30 gennaio 2020 al 31 luglio 2020. Sul punto, l’ADM è intervenuta (determinazione del 3 aprile 2020 prot. 107042/RU) precisando che l’esenzione è ammessa per le importazioni effettuate da (o per conto) di organizzazioni pubbliche, enti statali, organismi pubblici, altri organismi di diritto pubblico, organizzazioni autorizzate ed è applicabile alle merci destinate alla distribuzione gratuita nei confronti delle persone colpite dal contagio del virus o comunque esposte al rischio di contrarlo.

Flessibilità delle scadenze (import/export)

Sul tema, la Commissione europea rammenta che l’UCC Delegate Act (di seguito “DA”, art. 89, paragrafo 3) stabilisce che la dogana può sospendere, a determinate condizioni, il termine per il pagamento di un’obbligazione doganale in relazione alla quale esiste una domanda di sgravio e, quando le merci non sono più soggette a vigilanza, la dogana non richiede una garanzia se è accertato che ciò potrebbe causare al debitore difficoltà economiche e sociali.

Inoltre, la Commissione – considerate le attuali circostanze eccezionali – ha invitato le autorità doganali ad astenersi dall’invalidazione dell’autorizzazione all’esportazione ove le merci non abbiano effettivamente lasciato il territorio doganale entro 150 giorni dalla data di svincolo.

Semplificazione degli adempimenti e digitalizzazione dei processi (import/export)

Gli effetti della pandemia hanno interessato anche il lato operativo e procedurale del rapporto doganale, comportando un aumento degli oneri amministrativi per tutte le categorie di operatori economici ed un generale rallentamento delle attività di controllo da parte delle autorità. In un’ottica di semplificazione dei processi e celerità dei controlli, sono state adottate, dai singoli Paesi membri, specifiche misure volte a garantire un rapido sdoganamento delle merci in transito. La Commissione europea – invocando uno spirito di collaborazione generale – ha esortato gli operatori a richiedere solo le decisioni doganali essenziali, in modo tale che le autorità possano concentrarsi sulle richieste più urgenti.

Per quanto riguarda le procedure di sdoganamento semplificato, le linee guida UE consigliano di utilizzare la “procedura ordinaria presso luogo approvato” (artt. 139 UCC e 115 del Regolamento UE 2015/2446) che consente di sdoganare la merce direttamente presso i magazzini dell’impresa evitando, quindi, il transito dagli Uffici delle Dogane (tale procedura riduce tempi e costi di sdoganamento). Infatti, ai fini della presentazione delle merci può essere adottato un luogo diverso dall’ufficio doganale competente, circostanza particolarmente funzionale nell’attuale contesto emergenziale. In linea di continuità con quanto appena descritto, l’Ordinanza n. 6/2020 del Commissario Straordinario ha previsto: (i) lo “sdoganamento celere” per i c.d. DPI (dispositivi di protezione individuale)  e per i beni di qualsiasi genere utili a fronteggiare l’emergenza da Covid-19, e (ii) lo “sdoganamento diretto” dei DPI esclusivamente nei confronti delle Regioni, Province Autonome, Enti territoriali locali, Pubbliche Amministrazioni, strutture ospedaliere e soggetti che esercitano servizi pubblici essenziali. Pertanto, le mascherine chirurgiche (inviate a strutture sanitarie o utilizzate come DPI) possono accedere allo svincolo celere se destinate a fronteggiare l’emergenza Covid-19, mentre qualora il materiale di protezione sia destinato ad uno degli enti sopra indicati (individuati dall’Ordinanza n. 6/2020), potrà essere svincolato direttamente. Si ricorda che le mascherine transitate nel territorio italiano attraverso le procedure appena descritte non sono soggette alla segnalazione da parte dell’ADM al Commissario Straordinario, ai fini di un’eventuale requisizione.

Nelle circostanze specifiche della pandemia, in cui i contatti fisici dovrebbero essere limitati il più possibile, sono sorti interrogativi circa la possibilità di sostituire la copia cartacea degli impegni del garante per il rilascio di una garanzia globale – come previsto dall’allegato 32-03 DA & Implementation Act (di seguito “IA”) – con un documento elettronico che includa la firma digitale del garante. Tale possibilità è già contemplata dall’UCC- IA (art. 151, par. 7) che consente alle amministrazioni doganali di accettare un modulo diverso per un impegno assunto (compresa l’accettazione di una firma elettronica/digitale anziché manoscritta), purché produca gli stessi effetti giuridici.

Forniture navali (export)

Con il Regolamento (UE) 2020/402 del 14 marzo 2020 (modificato dal Regolamento di esecuzione (UE) 2020/426, del 19 marzo 2020) sono state adottate specifiche restrizioni all’esportazione dei DPI in Paesi extra UE; sul punto sono intervenute anche le Ordinanze della Protezione Civile nn. 639 e 641 che hanno previsto il divieto di esportazione dal territorio nazionale del materiale DPI e dei ventilatori polmonari.

Tuttavia, il 26 aprile 2020 è entrato in vigore il nuovo Regolamento (UE) 2020/568, ad oggi efficace per 30 giorni, con il quale sono state parzialmente modificate alcune delle preesistenti misure restrittive essendo stata esclusa la necessità di autorizzazione all’esportazione per alcuni dispositivi, quali gli “schermi facciali” ed ai “guanti”; inoltre è stato ampliato il numero dei Paesi extra UE per i quali l’autorizzazione di esportazione non è necessaria.

Con riferimento alle “forniture navali” sono considerate beni ed attrezzature per l’utilizzo esclusivo a bordo da parte dell’equipaggio, per tal ragione non sono soggette al regime di esportazione (art. 269, paragrafo 2, lettera c), dell’UCC). D’altro canto, il diritto del mare considera “in uscita” le navi che lasciano i porti dell’UE (anche se si tratta di un viaggio tra due porti UE), quindi i rifornimenti medici a bordo sono soggetti a formalità di esportazione, anche se non sono effettivamente sottoposti alla procedura di esportazione. Dato l’apparente contrasto tra il divieto di esportazione e l’obbligo documentale, la Commissione europea ha precisato che questa specifica tipologia di “forniture navali” è esentata dalle restrizioni vigenti (ricordando inoltre che le navi devono avere a bordo le farmacie e le relative attrezzature mediche come stabilito dalla Direttiva 92/29/CEE del Consiglio, del 31 marzo 1992, relativa ai requisiti minimi di sicurezza e di salute a bordo delle navi).

Sul piano doganale quanto sinteticamente sopra riportato potrebbe risultare insufficiente a fronteggiare le future sfide che attendono il mondo della movimentazione delle merci: a parer di chi scrive, infatti, per poter affrontare la c.d. “Fase 2” dell’emergenza e rendere la pandemia un’occasione di rinnovamento, sarà necessario adottare un piano d’azione coordinato e comune a livello comunitario, accompagnato anche da investimenti nel senso della digitalizzazione delle procedure di import/export.

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